自然垄断产业规制是政府规制的重要组成部分，也是铁路产业组织政策重点研究内容，伴随着自然垄断产业组织结构的演变，政府规制政策必然发生巨大变革，关于激励性规制问题己成为一个不断发展而又富于创新的研究领域。由于自然垄断产业多数属于网络型公用事业型企业，在社会经济生活中发挥着重要作用，与人们日常生活息息相关，对这一问题的研究是近年来产业组织理论研究的一个重要课题。

1.1自然垄断产业规制的演变

政府规制一般可分为三类：即经济性规制、反垄断规制和社会性规制。经济性规制主要集中在自然垄断领域（典型产业包括：铁路运输、通信、电力、航空和自来水等具有物理网络特征的产业）和存在严重信息不对称领域（典型产业主要为金融保险业），是以单一特定产业作为研究对象，因此，经济性规制理论也被认为是产业组织理论的延伸和发展。反垄断规制主要研究对象是垄断企业，特别是垄断行为，目的是为保护公平竞争环境，维持市场竞争机制正常运行。社会性规制主要包括环境保护、卫生健康和安全等，是围绕如何达到一定社会目标，实行跨行业、全方位规制①。日本学者植草益认为：“经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要以防止发生无效率资源配置和确保需要者公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制”②。从经济学角度看，经济性规制的目的首先是赋予特定企业法定垄断权，在保证效率基础上，通过价格管制限制垄断企业的市场控制力。其次，为了保证消费者公平地享受服务，限制垄断企业的价格歧视行为。再次，为了保证消费者得到持续服务，对垄断企业的进入和退出进行规制。

美国是最早实行经济性规制的国家之一，在19世纪70年代前后，扩张迅速的美国铁路在一定程度上出现了局部过度垄断和局部过度竞争并存的格局，铁路在西部地区出现了高度垄断局面，而在东部地区则表现为激励竞争格局，旅客、货主和铁路公司，甚至州政府都希望铁路混乱局面能得到有效控制。在这种社会背景条件下，美国国会1887年通过了《州际商务法》，成立了州际商务委员会（ICC），从而铁路业成为美国第一个实行经济性规制的产业。到20世纪30年代，美国出现了经济性规制浪潮，从1933年一直持续到1940年，期间颁布了《银行法》、《证券法》、《电信法》、《汽车运输法》、《民用航空法》、《天然气法》和《运输法》等法律，设立了联邦通讯委员会、联邦电力委员会、证券交易委员会和民用航空管制局等政府规制机构，从1940年到1970年期间，经济性规制在世界范围内得到持续加强。然而，政府规制却使自然垄断企业缺乏活力，企业运行效率低下问题日益突出，引起经济学界对原有政府规制理论的质疑，提出了许多新的规制理论和方法，特别强调在自然垄断领域运用竞争机制提高经济效率。从80年代开始，西方发达国家对铁路运输、通信、电力、航空和自来水等自然垄断行业进行了规制管理体制的重大改革，不断强化市场竞争的力量，推行激励性规制政策，以提高自然垄断企业经济效率，从而形成了世界范围内激励性规制改革的浪潮，尽管各国在规制改革的模式和具体内容等方面存在较大差异，但其实质都是放松政府管制，实行开放与竞争，即改革政府对自然垄断领域的管理体制，实行政企分开，通过产业重组使自然垄断领域的企业成为自负盈亏的市场主体，开放垄断市场，实行激励性规制政策，形成有效竞争的市场格局，促进企业提高效率，改善公用事业的服务水平。

2中国自然垄断产业的规制改革

从建国以来，中国对自然垄断产业基本实行由政府直接投资并垄断经营的管理模式。主要特征是：政府投资办企业、企业按政府计划组织生产、商品价格由政府制定、政府负责企业盈亏，即高度政企合一的管理模式。从历史角度分析，这种高度集中管理模式对恢复国民经济，保障人民生活，集中有限资金加快基础设施建设发挥了巨大的作用，但随着社会、经济和技术的发展，特别是建立社会主义市场经济体制以来，这种高度集中管理模式暴露的弊端日益明显，主要存在三个方面问题：

一是垄断经营使企业缺乏活力。在这种管理模式下，铁路运输、航空运输、通信、电力和自来水等垄断产业都是由中央或地方政府来经营管理，政府既是规制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这种垄断行业的性质，不仅是基于经济特征的自然垄断行业，更是典型的行政垄断行业，这种状况往往导致垄断企业缺乏创新、管理落后，内部浪费严重、运营成本过高，企业经济效益不佳，而其产品价格却远远高于社会平均生产成本。其根本原因是由于没有市场竞争压力，企业缺乏追求成本最小化的激励。

二是价格形成机制不能激励生产效率提高。中国的铁路运输、通信、电力、民航、煤气、自来水等自然垄断产品或服务价格的制定主要采用“成本加成定价法”，就是以垄断企业运营成本为基础，加上一定的利润，还要进一步考虑社会政治经济等相关因素。这种定价机制不能有效激励企业降低运营成本，因为企业无法通过提高效率来获得更多利润。这些垄断企业在特定区域范围内，甚至在全国范围内都具有垄断经营权，政府不能通过多家企业竞争获得企业真实运营成本，在特定利润率条件下，垄断企业降低成本就意味着降低产品或服务价格，企业自身并不能获得收益，因此无法激励企业提高生产效率。

三是自然垄断产业发展缓慢，制约了国民经济发展。自然垄断产业多数属于关系到国计民生的基础产业，国民经济的快速发展需要基础产业作为保障，这些产业发展所需的庞大资金支持仅仅依靠国家财力无法得到满足，而高度垄断的市场结构，又使外部资本无法进入这些领域，造成这些产业所能提供的产品或服务严重短缺。

因此，自然垄断产业规制改革和重组成为今后国家经济体制改革的重要内容，目前，全国性自然垄断行业中的电信、电力、民航已经实现政企分离，通过产业重组初步形成竞争格局，产业规制机构也相对独立，国有资产管理权已经移交给国资委，工业与信息化部、电监会、民航总局已经转为行业监管机构，投融资体制改革也取得重大突破，这些产业已经建立了现代企业制度，在国家控股条件下，实现了投资主体多元化，许多大型国有大型控股企业通过上市融资，解决了企业发展所需的资金，这些产业今后规制改革主要方向是如何实行激励性规制政策，强化市场竞争机制，加强价格和服务质量监管等。但是，铁路行业改革却远远滞后，虽然先后实行经济大包干、资产经营责任制、确立铁路局市场主体地位、主辅分离、撤消分局等改革措施，却没有取得体制上的突破，至今仍然是政企不分，铁道部既是行业管理者，又是铁路运输实际经营者，各铁路局还不是真正意义的市场主体，铁路运输效率低，服务质量差、运输能力严重不足，建设资金短缺的矛盾并没有得到有效解决，铁路发展严重落后于国民经济发展速度，加快中国铁路产业的政企分开和产业结构重组，通过实行激励性规制改革促进铁路快速发展的任务迫在眉睫，这是为了在铁路行业内部引入竞争机制，解决铁路企业发展的动力机制问题，通过激励性的机制设计可以促进铁路企业努力降低运营成本，提高生产效率，并激励社会资金投资铁路建设，促进铁路快速发展以满足日益快速增长的运输需求。