借鉴各国经验完善我国养老保险制度

  摘要：进入21世纪，我国养老保险面临严峻的挑战。不断出现的养老基金缺口大、筹资难等问题，已使现有的养老保险制度力不从心。构建符合国情和深得人心的养老保险制度，是目前社会保障亟待解决的核心问题。

  关键词：养老保险；模式；制度

  根据联合国老龄化标准，一个国家60岁以上的人口占总人口比例达到10%以上便成为“老年型”国家。据有关资料显示，截止2010年11月，我国老年人口的为1.7亿，占总人口的13.26%，预计到2020年，老年人口将达到2.48亿；预计到2050年前后，老年人口将达到4亿，将占总人口的30%左右。

    我国的人口老龄化问题是21世纪一个重大的社会问题，也是新世纪发展的主要特征。纵观我国养老保险制度的发展历史，正视市场经济中养老保险的新需求，直面养老保险制度的矛盾冲突及诸多现实问题，借鉴和研究国外先进养老保险制度的经验，构筑有中国特色的养老保险制度，以适应我国市场经济对养老保险的新要求，已是当今迫切需要解决的问题。

    1我国养老保险制度的变革及现状

    养老保险制度是指劳动者年老时退出生产岗位后，由国家和社会依法向其提供稳定的经济来源的一项社会保险制度。养老保险制度由于适用人数多，基金数额庞大，因而构成了社会保险制度中的核心组成部分。

    养老保险适用于曾与用人单位建立过劳动法律关系，因年老而丧失劳动能力退出劳动岗位且达到退休年龄的劳动者。德国是最早建立养老保险制度的国家，于1889年颁布了《残废和老年保险法》，随后养老保险制度被许多国家所效仿和采纳，相继颁布养老保险法规和建立养老保险制度，迄今已有160多个国家和地区颁布了养老保险立法。

    我国的养老保险制度建立于建国之初。1951年2月政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例第3章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又将养老保险范围扩大到国家机关、事业单位之中。1978年以来，为适应经济体制改革的需要，养老保险立法的步伐不断加快，从20世纪80年代中期以来，我国进行了养老保险制度的改革。在模式的选择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了一些成绩和成功的经验。进入90年代以后，随着我国经济体制改革的发展，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》（国发[1997 26号），原劳动部也发布了《关于印发<职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法>的通知》（劳办发[1997 ]116号）等法规政策。‘进入21世纪，我国养老保险制度不断完善，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），2011年7月1日，《社会保险法》开始实施，《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的综合性法律，对我国现行的养老保险制度进一步的规范。

    进人20世纪90年代以来，我国养老保险制度取得了飞跃的发展，相对于1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》而言，养老保险制度改革有显著性进步：其一，扩大了养老保险的覆盖范围，养老保险制度从过去的只覆盖公有制经济部门逐步覆盖城镇各种经济类型及其从业人员；其二，拓宽了养老保险基金的筹资渠道，从单一的企业负担转化为由国家、用人单位、劳动者三方共同承担。其三，统一了养老保险管理体制，由劳动部门、人事部门、民政部门“多龙之水”统一到人力资源和社会保障部门管理，改变了养老保险制度政出多门的局面。

    上述新的养老保险制度的改革，无疑是具有历史进步意义的。但随着市场经济体制的深化发展，现行的养老保险制度存在以下不足：养老保险资金缺口较大，养老基金管理不规范，养老保险基金的保值增值渠道单一等。

    2国外养老保险制度主要特征及对我国的启示

    当今世界各国养老保险制度一般概括为三类：

    （1）社会共济型。“社会共济型”模式强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担或其中两方负担。该模式由德国政府首创，美国、日本、荷兰等国也实行此模式。（2）国家负担型。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费，统一给付，基金主要由国家承担。西欧和北欧的一些国家实行这一模式的社会保障制度。（3）个人储蓄型。其特点是国家立法强制性地由雇主和雇员交费，以职工个人名义进行储蓄。以新加坡为代表的一些东南亚国家实行该模式。在此简述较为典型的日本、瑞典、新加坡养老保险制度的特点：

    2.1日本的养老保险制度：

    日本的养老保险制度由厚生养老金、国民养老金和共济养老金构成：（1）厚生养老金保险制度建立于1942年，目前与国民养老金一起构成日本养老保险制度的重要组成部分。厚生养老金保险以日本政府为保险人。原则规定，凡长年雇佣从业人员（5人以上）的事务所和法人事务所均适用该项保险。这类事务所所雇佣的65岁以下的职工可成为该项保险的被保险人。（2）国民养老金保险是根据1959年4月《国民养老金法》设立的，它是指农民、自营者和其他公共年金未包括的人员，一般要缴纳费。1986年4月，日本将国民养老金改为向全体国民支付的基础养老金，对在国家及企事业单位供职的人，则另外再实施厚生养老金制度，形成了以全体国民为对象的基础养老金制度。（3）共济养老金是以国家公务员、地方公务员、私立学校教员和农林渔业职员等工资收入者为参加对象的共济组合养老金。在养老金基金的运用方面，根据有关法律规定，养老金基金必须全部委托给大藏省基金运用部，纳入国家财政投融资计划统一管理使用。养老金基金的运用收入是今后养老金支付的重要财源。

    这种养老保险制度的强调养老保险是个人的事，国家只能予以部分资助，其在实施上有三个特征：（1）政府制定并通过有关立法，作为其具体实施的法律依据。（2）以自我保险为主，国家资助为辅，公民个人缴纳养老保险金，企业为雇员缴纳社会保险金，政府福利机构依法拨款和发放。（3）保险制度具有一定的强制性。公民只有在履行缴纳养老保险金的义务，取得享受这一制度的资格后，才能领取养老金。

  2.2瑞典的养老保险制度

  瑞典是崇尚平等的高福利国家，瑞典的社会保障被评价为“从摇篮到坟墓”的保障制度，几乎无所不包。瑞典公民年满65岁即可领取全额基本养老金，年满63岁可以领取养老金的94%，而且无需缴纳任何费用，也无需收人情况调查，贫富一视同仁。雇工和雇员不需缴纳保险税，而雇主要缴纳47%的工资税，政府负担基本养老金费用总额的的55%，政府在这方面来源于税收。瑞典实行的是累进所得税制度，这一政策不仅为瑞典公民普遍提供了基本的保障，而且其中社会再分配的部分明显高于其它西欧国家。其政策实施的特征主要是：养老金支出由国家财政负担，公民不缴纳或缴纳低标准的养老保险费；贯彻“普遍性”的原则，保险对象覆盖全体国民，保险项目多，包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，保障水平也比较高；保险费用主要来自国家税收，实行“现收现付”办法；即当年征收的税收，用于支付当年的社会保险开支，没有积累。福利型的社会保险制度，起到了保障生活的作用，但是，高福利、高消费，也造成了福利费开支太大，国家财政不堪重负，难以为继。

  2.3新加坡的养老保险制度

  新加坡的中央公积金制度是在经济起飞阶段根据自己的国情和社会经济目标建立起来的，是一种独特的养老保险制度。

    新加坡的中央公积金制度于1955年7月建立，它是一项为新加坡受薪人员而设立的养老储蓄基金，是一项强制性的储蓄计划。其主要目的是为职员提供足够的储蓄，以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。但经过几十年的时间，它已经发展成为一种全面的，可以满足人们退休、购房、医职保健及教育等需要的社会保险制度。在新加坡，每个就业者无论其受雇单位的性质，都在公积金拥有户口，每月要向公积金缴纳一定比例的个人工资。会员年满55岁或永远离开新加坡时，就可提走全部公积金存款，存款享有与市场利率挂钩的利息。

    新加坡公积金实行全国统一管理。

    为此，建立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，还制定了《中央公积金法》，以保护公积金会员的合法权益，规范管理、使用公积金储蓄的行为。雇主和雇员都必须按时缴纳公积金，雇员的公积金储蓄由雇主根据应缴率扣除，连同雇主应缴的数额，一起存入公积金局的会员帐户上。

    新加坡的这种以储蓄基金制为主体的养老保险制度，节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累。但是该制度只具有强制储蓄性质，缺乏互助、互济、分担风险的功能，社会化程度低。雇主缴纳高额保费，企业负担重。

    上述各种养老保险模式的运作都面临着新的问题和挑战，比如人口结构的变化及人口老龄化的加快，经济发展速度减慢和通货膨胀加剧；国民需求提高及政府开支增大，国家财政负担过重；福利国家的高福利和高税收政策削弱了市场对劳动力供求关系的调节等等。

    根据我国国情，我们可以从英、美及新加坡三个国家的养老保险制度改革中吸收经验，得到如下启示：

    （1）养老金的筹资模式必须拓宽渠道；（2）我国职工的退休年龄应适当延长，不同性质的劳动者不应“一刀切”规定退休工龄，性别也不应是退休年龄的考虑因素；（3）养老保险基金的保值增值方式应适当增加。

    3完善我国养老保险制度的构想

    进入21世纪，为适应历史潮流和我国市场经济发展的需要，笔者以为我国的养老保险制度应从以下几个方面进行完善：

    3.1筹资渠道拓宽，筹集途径多样化

    当前，虽然国家提出养老基金来源要多渠道，国家、企业和个人三方面要合理负担，但是，职工个人缴费比例已经提高到了8%，企业负担的比例普遍超过20%以上，而国家只承诺“财政兜底”或“最后出台”。‘  这表明，国家、企业、个人三方合理负担的机制还没有建立。国家提出要坚持个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，旨在通过设立个人账户实现部分积累，增强抗风险的能力。但由于退休职工根据个人账户计发的养老金要由企业和在职职工负担，而且随着经济发展而提高的养老金也要通过企业和在职人员缴费来提供，保险机构筹集的养老保险费大部分甚至全部发放给现有离退休人员了，个人账户基金被统筹基金大量占用。这意味着个人账户与社会统筹相结合的制度难以坚持。实践证明，单纯依靠企业和职工缴费已无法满足日益扩大的养老金需求。

    针对上述困境，应在现行的筹资机制的基础上，强化养老保险费征缴力度的同时，尽快形成稳定的财政投入机制，将离退休人员随着经济发展而提高的养老金纳入财政预算。真正做到国家、企业、个人三方共同负担养老金，抑制养老金的盲目增长，保持养老保险制度的长期稳定运行，使更多的职工受益于养老保险。建立多种筹资渠道来建立养老保险基金，还可以从下列方面人手：国有企业公司化改制过程中的售股变现收入；中小企业拍卖、租赁的所得收入；国有房地产的出售、租赁所得收入；新增税收及调整财政支出结构的节余部分；政府发行特种债券的收入；其他收入手段，包括发行彩票等方法多方面筹集资金。

    3.2重新设计退休年龄，适当延长工作年限

    现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁，女60岁。基于中国目前就业压力较大等问题，可实施一个推迟退休年龄的计划过渡期，同时辅之以养老金调整机制，提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后，只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。此外，退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”方式，即不分职业、学历，劳动者统一按到规定年龄实行退休。劳动者的学历、职业应列于新体制制定退休年龄的考虑因素。采取“一刀切”规定退休年龄，将造成高素质劳动力的极大浪费，同时对高学历的劳动者来说也是不公平的。因此，建议新的养老保险立法将劳动者的学历作为参考因素来规定退休年龄，应比未接受高等教育者延长若干年。

    3.3基金专款专用，避免“空账”运行

    我国已确定以部分积累制的筹资模式作为改革的方向，这无疑是正确的。但是由于长期以来养老金无积累，现行基本养老保险制度中的统筹基金和个人账户实行混同管理，将目前在职职工个人账户基金被用作支付“老人”退休金，从而导致“中人”和“新人”个人账户形成空账。巨大的债务问题若不予解决，则后患无穷，因此当务之急是还清历史欠账，做实个人账户。我国可借鉴国外转换模式时的某些办法，解决历史欠债问题，将个人账户做实，在我国还可出售部分国有资产来弥补养老基金中的资金缺口。

    3.4进行组合投资，促进基金保值增值

    现行我国社保基金基本上只能投资于货币市场工具，主要是国债和银行存款，现在能够上市的社保基金也仅仅是国家社保基金理事会掌握的部分全国社保基金，大量地方社保基金不允许炒股或从事其他投资。从长远来看，股票或其他权益证券的增值能力显然高于国债或银行存款，因此，根据社保基金增值的要求，使得开拓社保基金新的投资渠道越来越重要，特别是个人账户部分资金，储蓄时间长，克服通货膨胀的要求高，以一定比例用于投资股票、不动产等周期长、收益高的项目，进行组合投资，应是可取的。