探析PPP模式在铁路建设中的应用

1 PPP 融资模式的含义

合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

2 PPP 融资模式在国外铁路建设中的应用

以法国为例。由于铁路基础设施需求与可利用的公共资金之间的缺口不断扩大，法国新的立法主要考虑了民营部门可以作为合作伙伴或者特许经营者，两者在基础设施项目融资、设计、建设和经营等方面可以发挥同样的作用。根据2006 年1月5 日生效的《运输安全和发展立法》，法国铁路基础设施项目允许RFF 对铁路基础设施采用PPP 模式进行融资，要求公共机构和民间投资者建立一种契约关系。这种新的融资方式将公共的项目管理与民营部门的融资技术结合起来，通过使用民营资金，为铁路部门补充资金来源。同时，政府和民营部门任何一方不独自承担风险的项目得到了实施，双方共享投资收益。该模式有助于RFF （法国铁路基础设施管理机构） 在较短的时间尽快建设和完成更多的项目，减少了项目对政府财政的资本需求，提高了项目的运作效率，让国家路网建设得以加速发展，增强铁路运输方式的竞争性。同时，法国规划新建4 条高速铁路，总长度为699 km，投资为34 亿欧元。这4 条高速铁路将在2010—2014 年间同时施工。这4 条高速铁路中，有3 条采用PPP 方式集资兴建。

以俄罗斯为例。2008 年10 月3 日，“俄罗斯铁路”与铁路运输联邦委员会签订合作协议，对2 项重大的基础设施升级改造。其中，第二项重大的投资项目是远东地区铁路升级项目。联邦基金支持重建0une—Vys0—Kogomaya 段铁路，采用PPP方式，RFIF 提供176 亿卢布，“俄罗斯铁路”提供423 亿卢布。2009 年“俄罗斯铁路”自身投资64.5 亿欧元。作为“俄罗斯铁路”的股东，政府至少提供37.5 亿欧元。经批准，“俄罗斯铁路”将发行25 亿欧元的基础建设债券。“俄罗斯铁路”还计划从俄罗斯银行贷款。

3 PPP 融资模式在国内基础设施建设中的应用

3.1 衢常铁路PPP 模式（见图1）

浙江的衢常铁路是一个典型的案例，其实施过程被称为我国首个民资参股铁路工程的“破冰之旅”。衢常铁路属于铁道部规划建设的九（江）景（德镇）衢（州）铁路的一段，位于浙西衢州境内，全长约45 km，投资概算7.75 亿元，由铁道部、浙江常山县政府和民企光宇集团常山水泥有限责任公司三方共同投资兴建，分别持股35%、31%和34%。

3.2 北京地铁四号线PPP 模式（见图2）

北京新建城市轨道交通项目中，地铁四号线是一条重要的交通主干线，是国内轨道交通领域第一个以特许经营方式进行市场化运作的基础设施项目，也是第一个采取引入港资以BOT 模式进行运作的项目。以特许经营方式运作地铁四号线，是北京市基础设施领域投融资体制改革的重要创新，不仅大大缓解了政府当期建设资金压力，降低了政府运营期财政补贴，而且有利于在轨道交通行业引入竞争机制，为市民提供高水平的运营服务。

北京地铁四号线项目按投资建设责任主体，将全部建设内容划分为A、B 2个部分：A 部分主要为土建工程部分，投资额约为107 亿元，占项目总投资的70%，由已成立的北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称四号线公司）负责投资建设；B 部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46 亿元，占项目总投资的30%，由“港铁-首创联合体”拟组建的北京地铁四号线特许经营公司（以下简称特许公司） 负责投资建设。

北京地铁四号线项目的特许经营期为30 年，特许经营期结束后，特许公司将B 部分项目设施完好、无偿地移交给北京市政府指定部门，将A 部分项目设施归还给四号线公司。

地铁四号线特许经营项目是北京市基础设施投融资领域改革的重大举措。其成功实施有利于加快北京市轨道交通的建设步伐，有利于引进国际先进的地铁建设与运营管理理念，提高北京地铁建设效率和运营服务水平，更好地服务于首都发展。

4 对我国铁路建设实行PPP模式的思考

我国铁路基础设施建设投融资渠道相对单一，还没有真正实现投融资主体多元化。虽然自2004年起铁道部先后与各省市政府签署部省协议，共同合作建设铁路，但在投资方面铁道部仍占主导地位，社会资本进入铁路建设还没有真正意义上得到实现。

PPP是20 世纪90年代初在英国兴起的一种新的融资方式。通过上述分析，PPP模式在我国铁路建设中具有可行性。2004年《中长期铁路网规划》和2006年《铁路“十一五”规划》的发布，使我国铁路建设进入高速发展时期。铁路建设需要充足的资金作保证，而PPP 融资模式则是一个很好的选择和尝试。我们在运用PPP 融资方式时，可以结合我国具体的国情，并借鉴国外经验，促进我国铁路建设的高速发展，从而带动全社会的经济快速发展。在实施PPP融资模式时，我们应当注意以下几点。

4.1 确立合理的风险分担机制

在PPP 项目中，可采用项目完工担保、资金缺额担保，也可对一些风险投保，包括对建设工程一切风险（CAR） 的保险、对预期利润损失风险（ALOP） 的保险、对第三者责任风险（TPL） 的保险等。

4.2 转变政府职能

采用PPP融资模式，实际上是在过去垄断的铁路建设项目中引入市场竞争机制，而政府（包括铁道部） 职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。政府和铁道部尽量采取市场化或激励性的支持手段，为铁路建设提供良好的投资环境。铁路的投融资体制改革的关键在于铁道部政企合一的突破。

4.3 政策保障

铁路运输具有准公益性的特点，其定价不能完全遵循市场化的原则。国家有关部门应制定相关政策，给予铁路建设项目一些优惠，如税收优惠、低息贷款、担保贷款、铁路沿线的土地开发优惠等，充分调动民营或境外资本参与的积极性。