摘  要：介绍德国铁路“网运分离”改革的进展、德铁股份公司的组织结构和经营发展战略、政府对铁路的财政政策、政府对铁路的监管等情况，结合中国铁路改革实际， 提出了几点建议。

关键词：铁路改革，网运分离

1当前德国铁路改革的主要情况

1．1德国铁路改革步骤放慢

    德国铁路改革从1994年1月1日正式启动，原计划用十年左右时间，分三阶段逐步推进：第一阶段（1994年一1996年），两德铁路合并，成立德国铁路股份公司，分离政府职能，实现政企分开；第二阶段（1997年一1999年），在德铁股份公司内组建路网公司、长途客运公司、短途客运公司、货运公司和车站服务五个完全独立的子公司；第三阶段（从2000年起），撤消德国铁路股份公司，五个子公司分别上市，实现私有化。

    目前，第一阶段改革基本完成，除时间略有推迟外，初步实现预期目标。一是实现了政企分开。改革后两德铁路合并，成立了德国铁路股份公司，组建了联邦铁路局和联邦铁路资产管理局。德铁股份公司以盈利为基本目标，公益性运输由政府补贴。联邦铁路局和联邦铁路资产管理局主要承担政府对铁路的监管职能，负责处理铁路债务和安排富余人员。二是推进了企业重组。从法律上确定了德铁股份公司的企业主体地位，公司内分设路网、长途客运、短途客运、货运等4个独立核算的事业部。三是激发了企业活力，取得了较好的经济效益。改革后，德铁市场份额下滑得到抑制，收入和运量有所增加，职工总数减少，劳动生产率提高。1999年与1993年相比，运输收入增加12％，旅客发送量增加18％，劳动生产率提高113％。改革当年德铁股份公司扭亏为盈，实现利润1．8亿马克，以后虽有所波动，但总体上仍然保持了连年盈利的经营状况（详见附表1表5）。

    第二阶段改革从1999年1月1日开始，进一步调整德铁股份公司的企业组织机构。在原事业部基础上组建路网公司、货运公司、长途客运公司、短途客运公司、车站和服务公司。这5个公司均为德铁股份公司的全资子公司。按照原计划，下步改革应该是撤消德铁股份公司，5个子公司分别上市。但从实际运作情况看，已有种种迹象表明，改革呈现出放慢趋势，原计划2002年实施的第三阶段改革（即股票上市）将推迟到2004年。德铁方面表示不急于将路网公司从德铁股份公司中分离出来，不撤消德铁股份公司，子公司不分别上市，而是德铁股份公司整体上市。

    据了解，改革步骤放慢的主要原因：一是交通部与德铁在改革操作上出现严重的意见分歧。德铁认为，由德国政治家设计的改革方案过于理想化，不能解决德铁改革所面临的主要问题。二是原计划联邦政府自1994年起每年投入德铁路网建设资金90亿马克，由于德国经济增长放缓，联邦政府的投资计划未能完全兑现，德铁以此为理由要求调整改革时间表。三是德铁的经营状况不够理想。按照原来设想，随着改革推进，德铁在运输市场中所占份额应有所上升，但在与其他运输方式的激烈竞争中，德铁所占市场份额仍在下降，特别是货运量自1996年以来又出现下滑趋势。据分析，德铁经营状况不佳是导致改革步骤放慢的直接原因。

1．2德国铁路“网运分离”改革争论的焦点

    德国铁路改革一开始就存在争议，焦点是德国各有关方面在“路网公司要不要从德铁股份公司中分离出来”这一重大问题上存在严重分歧。

    根据欧盟指令和德铁改革计划，路网公司应从德铁股份公司中独立出来，以利于公平竞争。但1999年12月16日新上任的德铁董事长麦冬非常强调铁路系统的完整统一性，认为路网公司分离出来不利于统一协调轮轨关系，不同意路网公司独立。2001年3月7日，监事会主席应在此问题上与麦冬意见相左而辞职。德国政府对铁路改革的态度也发生了一些微妙变化。联邦交通部长波德维希原来坚决主张路网公司独立，迫于麦冬的强硬态度，意见经常左右摇摆。与此同时，由于实行铁路短途客运地方化，联邦各州政府和私营铁路公司从维护公平竞争的角度，强烈要求路网公司从德铁股份公司中分离出来。

    对此，联邦交通部长波德维希3月10日宣布成立一个特别工作小组，专门研究路网公司什么时间、如何从德铁中分离出来的问题。工作小组将针对路网公司从德铁中独立出来的优缺点，特别是其后果，从企业经营、交通政策、财税政策，以及联邦政府与各州政府关系的角度进行研究。此外，还要广泛征求有关专家和所有决策人的意见，制定出路网公司独立的实施步骤及时问表。工作小组今年秋天要提出具体方案。

    据了解，今年前两个月，德国政府已经收到8份涉及铁路竞争歧视的投诉。按照德国有关法律规定，路网准入必须符合无歧视原则。因此，波德维希指出：“路网是否需要独立己不是问题，问题是什么时间和如何实现路网独立。”他还强调，今年要强化在路网上的竞争，要求联邦铁路局采取主动措施，维护路网的公平竞争。同时，波德维希也承认，在路网中引入更多竞争对德铁是一个严峻考验。作为交通部长，目标是将更多的交通运输主体引入铁路路网。为了公正地分配道路费用，德国政府将按计划加征“货车公路道路使用税”，其税值超过0．25马克／车公里。这样，铁路运输的竞争条件可能会有所改善。此外，波德维希认为，铁路增值税应减半征收。他透露，要建立交通基础设施投资社团，来自“货车公路道路使用税”的资金将流向该投资社团。这笔资金将有目的地投入公路、铁路和水路的基础设施建设。

1．3德铁股份公司的性质、法人治理结构和内设机构

    德铁股份公司目前仍是国有独资公司，国家持有100％的股份。从运作方式分析，不是控股型公司，而是经营型公司，对德铁的发展战略、路网建设、生产经营全面负责。

    德铁股份公司的监事会，更类似于我们的董事会，由20人组成，主要包括三方面人员：一是政府方面的代表，主要来自联邦议会、交通部、财政部等政府部门；二是德铁股份公司的代表；三是劳工界的代表。监事会成员任期两年，可以连任。监事会的主要职责是：审批投资项目，选择公司经营者，考核公司的经营成果。监事会主席由监事会成员选举产生，监事会每年召开三次会议，对重大事项进行决策，但不能干预企业的生产经营活动。

    德铁股份公司的董事会，类似于经营班子。由9人组成，其中董事长1名，负责全面工作。其余8名董事每人分管一项业务，分别主管人事、财务监督、市场营销、技术、客运、货运、路网、车站及服务。其中分管综合业务的董事可以跨部门行使职责，分管运输生产业务的董事不可跨部门管理，但都分别兼任各子公司的董事长。德铁股份公司董事长形式上由监事会任命，实际上现任董事长麦冬由联邦总理提名。

    德铁股份公司本部只设综合管理部门，如发展部、法律部、科研部、国际部、战略部等，没有专业管理部门。在第二阶段改革中，公司本部没有增加新的管理部门和管理层次，没有成立客运、货运、路网、车站服务和不动产5个事业部，只划分为5个工作范围，其中长途客运和短途客运为一个工作范围，更有利于工作协调。德铁股份公司下设的路网、短途客运、长途客运、货运、车站和服务公司等5个全资子公司仍然独立存在。

    目前德铁股份公司的组织结构是与其改革进程相匹配的，实质是德铁内部的“网运分离”。它体现了铁路的技术经济特性，经营相对集中，管理界面清晰，客、货、网分账核算，是改革过渡阶段铁路运输企业的典型形式。

1．4德国政府对铁路的财政政策

    德国政府认为，铁路改革需要一定的投入，如果铁路不改革，全社会可能要付出更大的成本。德国政府的财政支持，主要体现在：

    第一，偿还德铁改革前的历史债务。为解决德铁改革前670亿马克的债务，改革初专门组建联邦铁路资产管理局，负责接管和偿还这部分债务。联邦政府每年都要资助铁路资产管理局，偿还德铁改革前所欠债务和补贴改革前退休的原公务员工资。仅此一项，截止2000年，联邦政府的财政补贴己累计985．5亿马克。今后这部分补贴将逐年减少，2005年后不再补贴。

    第二，补贴路网建设资金。改革后，铁路新线建设和既有线改造所需资金主要来源于三个渠道：联邦政府投资、联邦政府贴息贷款和德铁股份公司自筹。根据《联邦铁路建设法》的规定，联邦政府每年需要投入60至70亿马克，用于路网建设和改造。

    第三，补偿短途客运。单程距离50公里以内或乘车时间不超过1小时的旅客运输属于短途客运。联邦政府对铁路公益性运输补偿主要集中在短途客运。联邦政府将组织短途客运的权力和责任一并下放给各州政府，1997年起每年向各州拨款120亿马克，在此基础上每年还有相应提高，用于补偿短途客运。具体运作是每年定期或不定期由各州政府提出短途客运要求，通过招标确定由德铁短途客运公司或私营客运公司提供有偿服务。

    德国政府对铁路的财政支持政策，得到社会各方面的基本认可。据专家测算，1994年至1999年间，德国铁路如不改革，德国纳税人将为铁路负担3 680多亿马克；通过改革，德国政府实际支出2 440亿马克，节约了1 240亿马克。从降低社会总成本的角度，德国政府的做法是明智的。

1．5强化面向市场的营销手段

    德铁股份公司在改革中，特别重视强化面向市场的营销手段。考察期问，我们专门访问了德铁货运公司杜伊斯堡客户服务中心。

    客户服务中心1998年8月开始建设，基建投资8 000万马克，加上设备购置总投资超过1亿马克。去年12月试运行，今年6月将正式投入运用。中心的主要职责：预订车皮、运单处理、为客户查询实时运输信息、货物运输出现意外或晚点及时通知客户、接受客户投诉、货物损失理赔及一般信息处理等。

    客户服务中心成立前，德铁共有400多个货运办理网点分布在全国各地，分别面对客户。客户服务中心成立后，成为德铁面对货主的唯一窗口。客户服务中心24小时服务，货主可以随时通过电话、传真、互联网、EDI、GPS等现代通信手段办理运输事宜。

    客户服务中心作为现代营销手段的实现形式，具有先进完备的计算机网络，是为货主提供方便、快捷、优质服务的重要基础条件。德铁货运公司约有1．2万家固定客户，中心把客户的基本情况事先输入计算机，可以与客户随时联系。货物承运后，客户可以通过计算机网络随时查询货物的情况。去年12月以来，通过中心预定车辆约314万辆、运送2．8亿吨货物，客户反映良好。

1．6有效的政府监管

    德国政府对铁路的监管，由交通部铁道司、联邦铁路局负责。

    交通部全称为联邦交通、建设和住宅部，内设铁道司。铁道司有20人左右，负责制定联邦铁路的行政性法规，性质是行政立法机构。

    联邦铁路局是隶属于交通部的独立行政机构，依据有关的法律、法规和技术条例或规章，对联邦铁路所属的各类铁路企业、州铁路（有些州铁路由州政府监管）和在德境内从事经营活动的外国铁路运输企业行使行政执法权。主要职能是：颁发和吊销铁路运营许可证；审批铁路建设规划；保证路网准入无歧视性；对线路等基本建设项目，包括设备进行审查鉴定；对基本建设项目进行施工监督，对机车车辆等技术设备进行技术监督；对铁路机车车辆运营许可进行审批，发放许可证，机车车辆进入路网运营后，还要对运行状态进行检查监控；对运输作业标准进行监管；对磁悬浮铁路进行监管，包括经营许可、设备许可、技术监督和建设进度等各方面；受州政府委托对地方铁路进行监管；监督国家对路网投资的使用情况；铁路事故调查、鉴定和处理。

    在行使监管职能中，重点是维护市场的公平竞争。需要进入路网运营的铁路公司提出申请，与路网公司签订运营合同，合同包括使用路网线路的具体区段、时间，有关的技术条件和费用等。如果路网公司不愿签，或收费不公平，运营公司可以向联邦铁路局提出投诉。

    改革后，欧盟对各成员国在政府监管方面也施加了压力，制定了专门法律，要求各成员国统一铁路的技术标准，打破国与国的界限，形成欧洲统一市场。因此，除以上职能外，监管落实欧盟的法律法规也是联邦铁路局的一项重要职能。

    联邦铁路局实行一级监管，总部在波恩，设12个派出机构，工作人员1 300名，绝大部分是公务员，联邦铁路局局长由交通部长任命。经费来源由两部分组成：85％左右来自行政性收费，不足部分由财政拨款。联邦铁路局对所有的审批服务，无论最终是否得到批准都要收取相应的费用。

    由于机构健全，分工明确，职责清晰，依法监管，联邦政府对铁路监管是有效的。

1．7德铁改革中存在的主要问题

    德国铁路改革进行了7年，取得一定成效，但也存在一些问题。主要是：

    竞争机制尚未建立起来。欧盟提出“网运分离”改革的主要目的之一是打破垄断，引入竞争。从德国铁路改革进展情况看，这一目标远未实现。在德国，除德铁股份公司及其所属的铁路企业外，还有近200家私营铁路公司。目前，进入路网并与德铁股份公司形成竞争态势的仅有两家铁路公司，且局限在两小段线路。铁路运输总量中德铁股份公司占95％以上，其他私营铁路公司仅占近5％，德铁股份公司仍处于绝对垄断地位。虽然法律规定进入路网是无歧视的，但在事实上，进入路网的小公司根本无法与德铁股份公司形成有效的竞争。

    经营状况不理想，服务质量有待提高。改革后的前几年，德铁股份公司经营状况较好，但近两、三年来经济效益有些滑坡。主要原因是德铁股份公司内部改善经营、加强管理、提高效益的内在动力不足。此外，社会人士对德铁的服务质量还不满意，有待进一步提高。

2几点启示

2．1充分认识铁路改革的复杂性和艰巨性

    近二十年来，世界上大多数国家都在重新审视铁路在推动国民经济发展中的重要作用，调整各自的交通发展战略，对铁路传统的管理体制和经营机制进行变革，通过体制创新、企业重组、打破垄断、引入竞争、加强管制等措施，解决铁路长期存在的管理体制落后，经营机制僵化，冗员过多，效率低下等问题，给铁路注入了新的生机和活力，改革己成为世界铁路发展的共同趋势。

    与此同时，必须充分认识铁路改革的复杂性和艰巨性。铁路改革是世界性难题，德国铁路第一阶段改革，进展基本顺利。进入第二阶段后，放慢了改革步骤，调整了改革内容，从一个侧面反映了改革的复杂性和艰巨性。中国铁路与德国铁路相比，有许多相似之处，如客货并重、客货共线、铁路路网纵横交错、集中统一的运输指挥等。但在改革进程、市场化水平、运输能力、技术装备质量、管理手段等方面，还有相当大的差距。因此，中国铁路改革要比德国铁路改革难度大得多。要对中国铁路改革的复杂性和艰巨性高度重视，改革必须坚持总体设计，分步实施，先试点，后推开，不能操之过急。加强对改革风险的预测研究，寻求化解风险的对策，确保改革的顺利进行。

2．2改革中要充分考虑铁路的技术经济特性

    我国铁路改革的目标之一是通过企业重组，构造真正的市场主体，引入竞争机制，实现市场化经营，提高铁路的经济效益。从国外铁路改革实践看，引入竞争机制确实可以激活铁路企业，提高铁路运输效率。“网运分离”的企业重组模式，为铁路内部引入竞争创造了条件。但是，在实施“网运分离”改革时，必须充分考虑铁路的技术经济特性。铁路是具有自然垄断性的网络型产业，铁路内部生产组织和技术关联非常密切，特别是“网”与“运”之间，或者说“轮”与“轨”之间关联度很高，这就要求“网”和“运”、“轮”和“轨”之间协调运作，不能人为地割裂这种内在的联系。英国铁路改革受挫为我们提供了这方面的教训。德国铁路在实行“网运分离”改革时，比较充分地考虑了铁路的技术经济特性，为避免相互之间不协调而降低效率和增加不必要的交易成本，通过组建统一的德铁股份公司作为过渡形式，这种做法有一定道理。一方面反映了铁路内部引入竞争的难度，另一方面也反映了保证铁路“网”、“运”协调的必然性。中国铁路在推进运输体制改革中，特别是在运能与运量矛盾仍然比较突出的情况下，正确处理“网”、“运”的协调关系，适度引入内部竞争显得尤为重要。

2．3铁路改革的根本出发点应是最大限度地满足市场需求

    据权威人士分析，德铁股份公司的经营状况不佳，根本原因是不能最大限度地满足市场需求。德国工业界评价，1994年德国铁路改革后，对客户的服务基本没有改变。有关人士认为，铁路改革不能只着眼内部，而是要立足市场，为客户提供安全、优质、便捷和价格低廉的服务。铁路只有最大限度地满足市场需求，千方百计降低运输成本，才能提高经济效益，取得最佳的经营结果。这是社会评价铁路改革成功与否的重要标准。联想到我国铁路在运输改革中，实施提速战略，开发“夕发朝至”、“朝发夕归”、“五定班列”和“行包专列”等产品，在社会上引起强烈反响，取得明显的社会效益和经济效益，主要原因就是适应了市场需求。因此，中国铁路改革不仅要着眼于内部，同时要更多地着眼于市场，应把最大限度地满足市场需求作为改革的根本出发点。要更多地研究市场结构，企业组织结构要适应市场结构的要求，运输企业重组要在对市场结构进行深入分析的基础上确定。

2．4铁路改革要千方百计争取国家政策支持

    德国政府对铁路改革给予了强有力的财政支持，为改革创造了良好的外部环境。实践证明，国家的政策支持是铁路改革顺利推进的重要保证。中国铁路改革要千方百计争取国家的政策支持，努力在大的政策方面有所突破。我国铁路正处于大发展时期，铁路建设任务繁重，特别是公益性建设占较大比重。因此，是否可考虑首先争取铁路分类建设政策，公益性运输补贴可通过逐步理顺运价机制加以解决。