铁路应急管理研究

（4）应急法制应急法制是指与应急活动相关的法律、法规、规章和制度。应急管理法律和法规是处理突发事件的依据，对应急管理进行监督，保证各项应急措施得到落实，使管理更加规范化和制度化。

（5）应急管理保障体系，保障体系是整个应急管理体系的重要支撑，主要功能是借助科学技术手段、教育培训方式和应急资源，保障应急活动科学、高效、快速地开展，提高应急能力和水平。保障体系包括技术手段、应急资源、资金、教育培训等内容。

总之，在整个铁路应急管理体系中，体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提口]，保障体系是辅助，它们共同构成应急管理体系的核心要素。要素之间相互作用、相互影响、互为补充。应急管理体制是应急管理的基础和先决条件，它规定应急管理的组织结构和权限划分；应急管理机制侧重于管理运作，通过机制保证体制，按既定的工作流程运转，规范各类应急资源调配和使用；预案侧重于应急处置的实际操作，是应急体制和机制的细化；应急法制是应急体制、机制、预案的运行保障和依据，保证其合法、合规地实施。

3 铁路应急管理体制和机制

3．1应急管理体制

3．1．1应急管理体制的含义

铁路应急管理体制是指应急指挥机构、领导责任制度、专业救援和专家咨询队伍等组成及其形式，规定应急管理的组织职能、岗位责权、协调方式与规则。与一般的组织机构不同，应急管理体制是开放式体系结构，由许多彼此独立的单元体构成。这些单元体既可以独立承担突发事件的应急处置工作，也可以联合起来形成更强大的复合体应对突发事件。应急管理体制属于模块化结构，可以针对不同类型、级别和地域范围内的突发事件，快速灵活地构建应急处置机构。根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。目前，按照权责分明、组织健全、运行灵活、统一高效的原则，我国基本构建由中央、省、市、县4级政府应急管理机构组成的应急管理组织体系。

3．1．2铁路应急管理组织体系

铁道部、铁路局（公司）和站段分别设立应急管理和应急救援指挥机构，并制定相应的工作职责和工作制度，现行应急管理体制如图2所示。

（1）铁道部应急管理机构由铁道部应急管理办公室和铁道部应急救援指挥中心组成。铁道部应急管理办公室成立于2005年8月，负责日常应急值守、预案管理、信息处理、应急处置和应急培训等管理工作。铁道部应急救援指挥中心成立于2006年6月，负责全国铁路系统应急救援工作的组织、协调和指挥。

（2）铁路局（公司）应急管理机构全路18个铁路局（公司）、3个专业运输公司都设立专门的应急管理机构，负责应急值守、信息处理、综合协调、应急处置等工作，指导站段建立应急管理机全局应急管理工作；应急管理委员会下设应急管理办公室，最早成立于2005年，主要负责铁路局值守应急工作，组织制定铁路局应急预案，检查指导局属各单位应急管理工作，协助局领导处置突发事件，指导和协调突发事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障、宣传培训等；应急救援指挥中心，最早成立于2006年，主要职责是统一组织指挥突发事件的应急救援工作。作用是在突发事件中汇集多方现场资料，并在此基础上做出应急决策和采取应急方案。针对不同突发事件，不同部门主管领导负责应急救援指挥工作，其他相关部门负责提供应急支援工作。有的铁路局设立应急管理协作机构，组成单位为铁路局各业务处室，坚持“系统为主”的原则负责本业务系统的应急管理，督导系统所属各单位制定应急预案、开展应急演练等。

（3）站段应急管理机构站段应急管理工作领导小组，统一领导和组织指挥本单位应急管理工作。负责站段日常应急管理工作。发生突发事件时，自动转为应急救援指挥部，由相关领导进行应急指挥。站段应急管理办公室主要负责本单位应急管理日常工作的实施，一般设在具有24小时应急值守职能部门，即有的与站段办公室合署，有的与路风办或安全科

总之，各铁路局及专业运输公司全部配备应急管理力量，强化应急值守、信息处理、综合协调、应急处置等工作，指导站段建立应急管理机构，明确工作职责、标准和要求，形成铁道部、铁路局(公司)、站段三级应急管理网络，确保应急管理和应急救援指挥工作落到实处。

3．2应急管理机制

3．2．1应急管理机制的含义

铁路应急管理机制是基于现代信息技术、决策支持和管理技术，从突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到善后恢复与重建的全过程管理，涉及到各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个时段，包括预防、准备、响应和恢复等多个环节。

应急管理工作高效运转离不开完备的机制。机制在应急管理中是一个相对宏观的组成部分，规定应急管理体系运行需要遵循的规则和规律。铁路应急管理机制是提高应急管理能力的关键，以快速、有效地预防和处置突发事件为目的，建立具有一定强制性的应急工作制度、规则与程序，形成应急组织和资源之间的运作机制，即相互协调配合的工作关系。机制核心是保障应急管理统一指挥、反应灵敏、高效运转，主要内容是实现流程化管理。

3．2．2应急管理机制的构成

根据应急管理预防、准备、响应和恢复4个阶段以及应急管理工作的基本流程，铁路应急管理机制应包括8个方面：

（1）预防与准备机制铁路应急管理应始终贯彻“安全第一，预防为主”的安全生产方针，坚持“预防为主、预防与应急并重”的应急管理原则。预防与准备机制针对各项基础性、常态性应急管理工作，从基础层面完善和巩固应急管理能力。建立、健全预防与准备机制需要从应急预案管理、应急宣传与教育、应急能力评价、建立应急演练机制等方面开展。

（2）监测与预警机制监测与预警机制是避免和减少突发事件发生及其可能造成损失的关键因素之一。开展突发事件的日常监测工作，建立预测预警与报告体系，进行风险分析，做到早发现、早报告、早处置。建立、健全监测与预警机制包括开展管内危险源分析、建立突发事件监测制度和预警制度等。