高铁驱动中国城市郊区化的特征与机制研究_以京沪高铁为例

例如南京高铁新城（即南部新城）规划总面积为184 km2，人口160万，其中率先建设的以高铁站点为核心的启动区就超过了30 km2，其定位为“南京新都心，三大中心之一”（图2）。高铁新城不仅被寄予了驱动城市郊区化的厚望，还被赋予了重塑南京城市空间结构的责任，承担更高区域发展的重要职能，但它究竟能够承载多少区域和城市功能尚缺少科学的验证和考量。资料来源：南京南部新城区核心区规划整合及总体城市设计①图2 南京市三大中心Fig.2 The three major centers in Nanjing政府对高铁新城的密集投入促进了新城的房地产开发并推动了城市快速郊区化进程。分别选取半径为2.5 km、5 km和10 km的地区作为3个测度点，依据南京市二手房搜索引擎“安居客”网站（http://nanjing.anjuke.com）获取的2009~2012年不同半径房价数据，对南京高铁站点周边地区平均房价进行统计分析，发现站点建设期间周边半径10 km内的房价均有明显提升，并且越靠近站点地区提升幅度越明显（图3）。这一现象还体现在房地产项目的规模上。根据南京在售房地产项目的统计显示，2012年前2个月位于南部新城范围内的房地产开发规模几乎占据了南京整个中心城区开发量的50%，呈现出一枝独秀的增长态势。另外，作为区域重大基础设施项目的高铁新城对于城市尤其是中小城市的原有空间格局冲击较大。如位于宿州市墉桥区蒿沟乡两半昌村的宿州高铁站（宿州东站）是京沪高铁的二等站，距主城约 20 km。根据宿州市城市总体规划（2010~2030年），宿州高铁新城规划面积30 km2，主要发展商务、旅游和物流产业，将建设成为现代化宿州新的次中心。而现在蒿沟乡的总人口还不到5万人，对此地方政府通过超常规的基础设施投入、园区载体开发以及户籍制度改革等手段来推进其郊区化进程，投入巨大但效果并不显著，可持续性亦受到质疑：为了短期内实现30万人口规模的规划目标，政府违背了郊区化的一般规律，采用人口强制性迁入的方法，造成了大量的失地农民，从而直接影响到社会的稳定。另外位于远郊区的高铁新城图3 2009~2012年南京高铁站点周边地区房价变化Fig.3 Change of housing price in surrounding area of high-speed rail in 2009-2012① 南京南部新城区核心区规划整合及总体城市设计，东南大学，20101043地 理 科 学 32卷建设还破坏了宿州原有的城市结构，阻碍了其正常的郊区化进程。宿州原有“一城三区”的城市空间结构呈现南北带状轴向发展的态势，3个组团距离适中，是较为适宜的郊区化尺度。

而高铁新城距离宿州主城过远，且与现有城市发展轴向不符，从而在一定程度上破坏了其原有的城市发展脉络，并使其有限的空间发展资源未能得到集中高效的利用（图4）。高铁驱动下的郊区化发展机制根据Stone创建的“城市政体理论”（Urban Regime Theory），政府、市场和社会构成影响城市空间发展的三大主体，进而形成推动城市空间发展演化的3种基本力量，即政府力、市场力和社会力[11]。在该理论框架下，城市空间发展不仅是计划调控或市场调节的过程，更是一个权力运作的过程[12]。在高铁驱动郊区化的过程中，政府通过制定高铁新城开发的相关规划和政策，依靠市场的力量来进行新城建设的资金筹备和资源投入，并在公共权力的使用上争取获得社会的积极支持，从而形成了以政府为主导的城市增长联盟，并直接或间接作用于城市的郊区化发展。

因此，高铁对郊区化作用的实质是其通过影响城市空间主体的博弈关系而间接作用于城市郊区化的发展演化，其中政府、市场和社会三方主体博弈的过程和结果，将决定高铁驱动下的城市郊区化到底产生积极还是消极的空间效应。基于高铁在区域资源分布中的集聚带动作用，它往往被视作城市空间发展的触媒而成为政府进行新区开发或旧城更新的引擎。在高铁新城的建设过程中，政府既是公共服务的提供者，也是公共管理的操作者，其具有在任期内获取政治和经济等利益的内在需求，具体是通过制定法律法规和政策制度等方法甚至采取行政干预等手段集中调配城市的各种发展资源来实现。因此，政府在高铁新城建设的主体博弈过程中无疑居于强势主导地位。在这种背景下高铁驱动下的快速郊区化表现出了营销性、巨量性和阶段性等特点：①营销性，高铁资源具有一定的偶然性和稀缺性，其往往成为政府重塑新城形象和吸引外来资本的关键要素而被广泛营销；② 巨量性，高铁站点及其附属设施开发属于巨型工程建设，需进行巨额资金投入，并可通过触媒作用对城市郊区化的发展产生巨大影响；③ 阶段性，高铁新城的健康发展仍需依托主城基础与功能，并与城市郊区化的内在需求和发展时机相契合。在政府巨大公共投入的溢出作用下，市场趋图4 宿州高铁站的选址Fig.4 High-speed rail station location in Suzhou10449期 于 涛等: 高铁驱动中国城市郊区化的特征与机制研究于逐利目的在高铁新城的建设过程中迅速与政府结成“城市增长联盟”进行土地开发和设施建设，形成新城开发的主体力量，并不断提升新城聚集人口、产业和资本的能力，从而推动以高铁新城为载体的快速郊区化进程。但其本质上还属于“强政府+弱市场”主导下的郊区化，政府既承担了引导和规划高铁新城建设的职责，也承担了一部分市场的角色，而社会公众的诉求缺乏合理反馈的渠道与制度保障，从而造成了高铁新城规划建设主体的角色缺位，并直接影响到高铁新城发展决策的科学性与客观性。同时，在任期政绩观的影响下，政府对于高铁新城的发展规划还存在着政策延续性等问题。因此，政府与市场结成的城市增长联盟并不稳固，尤其是在高铁新城规划公众参与度普遍不高的情况下，当其有违城市郊区化发展的规律时，高铁新城很可能成为未来城市空间发展中的巨大包袱甚至障碍（图5）。结 语西方发达国家的经验表明，高铁经济的绿色环保、高投入产出比和智力依托等特点，代表了城市未来的产业演进方向。

随着高铁枢纽设施的不断完善，高铁新城必将成为城市升级转型的新增长点并有助于城市多中心空间结构的形成，从而避免城市的无序蔓延和低效开发，最终提升城市的空间品质，因此高铁对于城市郊区化具有明显的良性驱动作用。但同时国外经验还表明，从区域层面来看高铁对于沿线城市的发展具有“虹吸”效应，其对于高铁新城的带动存在着一定的选择性和不确定性。高铁新城作为中国现阶段新城建设的新范式，政府和市场力量形成的城市增长联盟在其规划建设中扮演了主导角色，社会公众诉求却往往处于被忽视的地位。高铁新城规划建设中普遍出现了选址过偏、定位过高、规模过大和功能。